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[43]Ebenda. [44]BVerfGE 60.295. [45]完全占据了主导地位的观点见：BVerfGE 53, 58。

[61] 参见朱光磊、张志红：《职责同构批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第102页。鉴于这两项工作的困难程度，季卫东认为，我国的程序法制进步不得不更多地期待国家机关追求善政的统治良心或者防止以暴易暴的反思理性、来自社会的不同价值观和公共舆论的压力以及由此引起的上层革命，在有关制度的设计方面应该采取先得其形、再得其神的分阶段的渐进方式。

[18]那么，现行宪法的文本是否值得尊重呢？笔者认为，答案是肯定的。第一种方式可谓之宪法的实体性实施或者消极性实施，集中体现了宪法的立宪主义价值，反映了宪法实施的高级水准。执政党的决策者们能否树立这种观念，决定着权利文化能否最终生成并成为文化的主流。在现实条件下，确认和肯定个人利益是历史的必然要求（它也可能导致自私自利的膨胀，这是需要加以防犯的）。[30]基于这一认识，他经过艰苦的理论探索和不屈不挠的尝试，发展出民权主义学说，描绘出五权宪法图案，规划出军政、训政、宪政三个建设时期，最终将中华民族的富强大计凝练为《建国大纲》。

但是，我国宪法、法律设定的利益（权利）表达渠道存在严重的缺损，人民代表大会制度这一理论上最重要的民意表达机制未能充分发挥其应有的作用，村（居）民自治落空，听证流于形式，信访制度失灵，言论自由虚化，结社自由被阻，集会、游行、示威被禁，诉讼实效不理想，等等。总之，宪法既要保持相对的稳定性，又要适应社会在特定情形下的剧烈变化，这决定了我国宪法的前景是一种以宪法解释为主、以宪法修改为辅的发展模式。增强监察法的可操作性。

如1810年瑞典的《监察专员法》规定监察的对象包括法官、检察官、公立学校老师、公立医院医生、护士及委托从事公务的人员。完善检查、调查、提出监察建议、监察决定及其复查复核等各工作环节的程序规定。唐朝以后，监察官都由皇帝直接任命，元明清时期，中央最高监察机关都是由皇帝直接领导。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中规定在政务院之下，各部委之上之外设立人民监察委员会，其职能是负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责，人民监察委员会在中央直属各机关、各大型国营企业、人民团体及新闻机构设置监察通讯员，在各级地方政府设置各级人民监察委员会。

1997年制定、2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）在加强行政监督，促进法治政府和廉洁政府建设，保持政令畅通，提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。监察手段也比较多样，如埃及的行政监督署拥有公开或秘密调查、调档、侦查、搜查、逮捕、建议、越级报告等权力，瑞士赋予监察机关拘捕权、搜查权直至公诉权。

各级地方监察机关负责人由上级监察机关提名，同级人民代表大会任命。整合现有监督机构和监督力量，将检察机关的反贪局机构和审计机关并入国家监察机关，根据职能范围，分别设立综合监察部门、预防腐败部门、审计部门等，分别负责国家机关及其公务人员的监察、预防腐败和财务监督等职责。检查人民政府制定规范性文件和重大决策中的问题。继续实行中国共产党纪律检查机关与国家监察机关合署办公，在党的统一领导下实行双向负责，各司其职、有分有合体制，既要充分发挥纪委的党内监督作用，又保证国家监察机关依法独立行使职权。

国家监察机关不仅要对国家机关及其工作人员违法违纪行为进行监督，也要对制定政策、作出决策的合法性进行监督，不仅要对监察对象进行实体监督，也要实施程序监督。建议制定预防腐败法、问责法、政务公开法，修订《审计法》《检察院组织法》等法律，形成效力层次清晰、职权分明、衔接一致、有效管用的国家监察法律制度体系。随着四个全面战略布局的形成，面对依然严峻复杂的反腐败形势和日益艰巨繁重的任务，该法已经不能适应现实的需要，亟待全面修订。修改和制定配套法律法规，健全国家反腐败法律体系。

域外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖。扩大监察对象，实现监察全覆盖。

县级以上设置地方各级监察委员会，向各级人民代表大会负责。规定廉政风险防控措施，实现反腐败关口前移，增强监察实效。

打破主要以检查、调查、处理等事后监督为主的监督方式格局，综合、灵活运用事前、事中监督，加强文件廉洁性、合法性审查，重点工作环节现场监督等方式。中央设立国家监察委员会，负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督，向全国人民代表大会报告工作，国家监察委员会主任由国家主席提名，由全国人民代表大会选举产生。从汉代的监御史九条刺史六条到清代的钦定台规都察院则例十察法等，监察法规十分完善。监察机关定位不准，监察对象范围过窄。三是赋予与监察机关地位和作用相匹配的多元、有效的监察手段。修改《行政监察法》的建议 将《行政监察法》更名为《国家监察法》，改革国家监察体制。

扩大监察范围，明确监察职责。现行《行政监察法》存在的主要问题 现行《行政监察法》存在的主要问题有以下几个方面。

实践中，监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性，影响了监察的权威性。明确不同级别和类别监察机关（包括派出机构）的职责范围，理顺相互关系。

县级以上各级国家监察机关根据工作需要，经上级国家监察机关批准，可以向人大常委会机关、政府所属部门、人民法院和人民检察院派出监察机构和监察人员。我国现代监督制度体系形成于土地革命时期，在借鉴苏联党和政府建设经验的基础上，逐步形成了在共产党领导下的中华苏维埃共和国监督制度体系

建立一支专门化的纪检监察法治工作队伍，通过建立资格准入制度，加大培训力度，持证上岗，健全奖励激励机制，促进监察工作的专业化、职业化建设。实行监察对象个人重大事项报告制度，包括财产收入、出国出境情况、配偶子女的从业情况及其他的需要报告的事项，同时要向社会公开。国家监察机关不仅要对国家机关及其工作人员违法违纪行为进行监督，也要对制定政策、作出决策的合法性进行监督，不仅要对监察对象进行实体监督，也要实施程序监督。《公务员法》第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

根据《联合国反腐败公约》的有关规定，赋予监察机关必要的刑事侦查权，专用于立案调查腐败案件。中央设立国家监察委员会，负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督，向全国人民代表大会报告工作，国家监察委员会主任由国家主席提名，由全国人民代表大会选举产生。

受理监察对象不服主管机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。扩大监察范围，明确监察职责。

检查人民政府制定规范性文件和重大决策中的问题。规定廉政风险防控措施，实现反腐败关口前移，增强监察实效。

虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于监察手段有限，且偏重事后监督，导致一些方式方法在实践中形同虚设，难以落实，如第23条，监察机关对本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。县级以上各级国家监察机关根据工作需要，经上级国家监察机关批准，可以向人大常委会机关、政府所属部门、人民法院和人民检察院派出监察机构和监察人员。县级以上设置地方各级监察委员会，向各级人民代表大会负责。我国现代监督制度体系形成于土地革命时期，在借鉴苏联党和政府建设经验的基础上，逐步形成了在共产党领导下的中华苏维埃共和国监督制度体系。

扩大监察对象，实现监察全覆盖。修改和制定配套法律法规，健全国家反腐败法律体系。

继续实行中国共产党纪律检查机关与国家监察机关合署办公，在党的统一领导下实行双向负责，各司其职、有分有合体制，既要充分发挥纪委的党内监督作用，又保证国家监察机关依法独立行使职权。建议制定预防腐败法、问责法、政务公开法，修订《审计法》《检察院组织法》等法律，形成效力层次清晰、职权分明、衔接一致、有效管用的国家监察法律制度体系。

授予监察机关采取强制措施和强制执行的权力，可以对涉案财产和账户实施查封、冻结、扣押等措施。域外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖。